Styring og ledelse med befolkningen – skitseringen af en relationel stat

geoff_mulgan

 

Af Geoff Mulgan. Fra antologien “The Relational State”. Oversat af Cevea.

Stater beskrives af og til som monolitter. I virkeligheden er de snarere flotiller af forskellige elementer, der spænder over alt lige fra kernefunktioner som sikkerhed og styring til helt specifikke funktioner som læger, lærere, politifolk, skatteindsamlere, renovationsarbejdere, embedsmænd og mange flere derudover. Nogle stater interagerer med mange medlemmer af befolkningen, andre gør overhovedet ikke. Nogle med en vis diskretion – andre uden. Nogle laver regler, andre implementerer dem kun. Gennem tiden er balancen mellem de forskellige typer af roller skiftet radikalt.

Set i et langsigtet perspektiv kan statslig ledelse eller styring siges at gennemgå tre faser: I den første fase står den statslige ledelse over for folket som en kriger, politimand, skatteindsamler – i værste tilfælde som et rovdyr, i bedste tilfælde som en paternalistisk beskytter. I anden fase bliver den statslige ledelse en beskytter, der tilbyder velfærd, uddannelse og sundhed for en stort set passiv befolkning. I tredje fase øger den statslige ledelse interaktionen med befolkningen med ønsket om at opnå fælles mål, dele viden, ressourcer og magt. Disse tre stadier er naturlige udviklingstrin i et demokrati med et stigende antal bedre uddannede og selvsikre borgere. Funktioner fra tidligere faser forsvinder ikke ved indtrædelsen af en ny men bliver mindre centrale. Denne artikel fokuserer på en række centrale aspekter ved overgangen fra anden til tredje fase, hvor mange stater påbegynder en overgang, som kan forstås som et skift fra forsørger-, produktions- eller leveringsstat til en relationel stat. Fra en stat som gør noget til eller for mennesker til en, som oftere gør ting sammen med dem.

I nogle tilfælde kan den største udfordring være af finansiel karakter. Det kan for eksempel være at få borgerne til at tage større økonomisk ansvar for dem selv og deres nærmeste.  I andre tilfælde er udfordringerne af holdningsmæssig karakter såsom krav fra borgere, der gerne ser, at diverse ydelser imødekommer forandringer i deres liv. I nogle tilfælde stammer udfordringerne fra nye teknologi, som har potentiale til at forandre eksisterende services gennem et øget brug af online sociale netværk.

I visse henseender er ideen om en relationel stat meget gammel. Den peger tilbage på diverse regeringers bestræbelse på at bibeholde og forstærke den offentlige tillid. I andre henseender er den dog ny og et produkt af specifikke omstændigheder fra det 21. århundrede, der tvinger stater til på systematiseret vis at sørge for at vedligeholde kvaliteten af deres forhold til borgerne.

Fremkomsten af leverings og performance management

I løbet af de sidste 30 år – siden oliekrisen i begyndelsen af 1970’erne, der blev set som en legitimationskrise for de vestlige statsmagter som et resultat af et økonomisk pres – implementerede OECD-landene en lang række reformer centreret omkring performance, levering og omformning af staterne for at demonstrere deres evne til at handle mere effektivt på vegne af og for borgerne.

Implementeringen af disse reformer på tværs af landene har været ujævn. Præmissen var, at man gennem succesfulde opstillinger og indfrielser af målsætninger ville styrke den offentlige tillid. Større gennemsigtighed, effektivitet, valgmulighed og konkurrence skulle konsolidere staternes legitimitet. Ved at fungere mere som en forretning ville man bevise over for borgerne, at deres skattebidrag blev brugt fornuftigt. Større effektivitet ville afføde tillid, hvilket til gengæld ville forstærke effektiviteten, fordi borgerne ville være mere villige til at betale skat, adlyde love og støtte offentligt ansatte i deres arbejde.

Dele af den offentlige sektor blev omstruktureret efter ønsket om i højere grad at ligne en fremstillingsindustri, der kunne omforme økonomiske bidrag til målbare resultater. Ideer fra Ford, General Motors og senere Toyota blev implementeret enten direkte eller indirekte fordi idéerne også var anvendelige i banksektoren og detailhandlen. Forbrugerne skulle have mere information og i visse tilfælde større medbestemmelse, men oftest blev de anset som passive modtagere af de stadigt mere effektive ydelser.

I forskellige former har disse ideer haft stor succes, og de forbliver indflydelsesrige den dag i dag. Adskillige regeringer i hele verden eksperimenterer stadig med markeder og kvasimarkeder eller indfører performance management systemer og strategiske planer med kvantitative mål, uanset om det vedrører økonomisk vækst, et allestedsnærværende, intelligent bredbånd, subsidieret børnepasning eller kulstof reduktion.

Disse ideer bliver implementeret på flere områder, som traditionelt set er mindre egnede til forretningsmodellerne såsom ældrepleje, familierelaterede tjenesteydelser og velfærd. Det tegner et billede af en stat, der gør ting for og leverer ting til borgerne.

Ideen om en leveringsstat forstået som en slags samlebånd er aldrig blevet fuldbyrdet realiseret – ikke engang i nærheden af. Der er gode grunde til at ønske mere af det Don Berwick (Obama’s sundhedsminister) kalder delivery science (leveringsvidenskab) det vil sige, en mere systematisk forståelse af, hvad der virker i forhold til at forbedre resultater.

Under Blair-regeringen opnåede statsministerens såkaldte Delivery Unit, ledet af Michael Barber, en del i form af fokus og stringens. Enheden hjalp med at ændre kulturen inden for den offentlige sektor fra et syn på politik som det eneste vigtige i retning af en større forståelse og værdsættelse af implementering.

Men selv der, hvor leveringsmodellen entusiastisk blev implementeret, stødte man ofte på barrierer. Selv om målsætningerne blev mødt, imødekom de sjældent offentlighedens egentlig ønsker og behov. Nogle tiltag havde indirekte negative effekter eller uforudsete bivirkninger. De offentligt ansatte blev demotiverede, og omkostninger til inspektion og revision løb op og resulterede i nye bureaukratier til overvågning af aktiviteter, der fortrængte midlerne fra selve aktiviteterne. Effektiv levering viste sig ikke at skabe tillid, og flere stater observerede, at selvom deres præstation ifølge deres egne målestokke fortsat blev bedre, faldt den offentlige tillid og tilfredshed.

Ikke overraskende er flere stater på vej videre. De vil gerne indkassere nogle af de gevinster ved den sidste ’bølge’ af reformer, som i bedste tilfælde reducerede spild, udsving i ydeevne og selvtilfredshed. Men de indser også, at de har udtømt dets muligheder. Hvis tillid faktisk er kernen i staten, så kan regeringen få mere succes ved direkte at adressere kvaliteten af dets forhold til offentligheden i stedet for at gøre det indirekte gennem løfter og leveringer.

Ud fra dette synspunkt bliver regeringen midtpunkt for en række relationer i økonomien og samfundet, som er organiseret på en måde, der skaber tillid, legitimitet og offentlig værdi. De kan naturligvis kun gøre dette ved også at bidrage til opfyldelsen af andre mål – et bedre sundhedssystem, en stærkere økonomi, mindre kriminalitet og så videre. Mange velkendte metoder til at opnå dette mere effektivt er lige så gyldige som altid. Relationen og ikke samlebåndet er i centrum og selvom relationer og resultater ikke altid kan adskilles, fordi relationer er nøglen til andre mål såsom befolkningens velfærd og sundhed, er det, som her foreslås, en betydelig ændring i vægtningen af de to.

Opbakning af relationer til frontlinjen.

Der er mange muligheder for at gentænke struktureringen af statens forreste geledder – her forstået som den del af staten, der er i direkte interaktion med borgerne som for eksempel læger, sygeplejersker, lærere, politiet, skattemedarbejdere osv., som står i modsætning til den administrative bagtrop. Her har vi hurtigt erkendt behovet for at adskille forskellige typer af relationer, således at nogle vil være mere ubesværet og usynlige, mens andre vil være mere personlige. Et godt og generelt princip kan være, at staten bør stræbe efter at automatisere, hvor det er muligt, og indføre ’en-til-en’-støtte, hvor det er nødvendigt. Automatisering bør yderligere udbredes inden for de områder, hvor offentligheden ønsker det, og hvor idealet er relativt lavt engagement fra borgerne – som for eksempel i beskatning, licenser, betaling af regninger eller grænsekontrol.

Presset på den offentlige sektors produktivitet betyder, at der vil være god grund til at ønske at genskabe interaktionen blandt dem på frontlinjen i henhold til at reducere spild, flaskehalse og fejlslåede efterspørgsler. Midler, der frigøres, bør dog derefter blive investeret i flere ’en-til-en’-relationer, som er afgørende for personlig udvikling inden for sundhed, læring og velfærd.

At tilpasse relationelle færdigheder til offentligt ansatte

Hvilke offentlige ansatte er gode til at skabe relationer? Relationelle tilgange kræver færdigheder, som er anderledes end management- og leveringsfærdigheder. De kræver større empati, evnen til at se ting fra andres perspektiv, større færdigheder inden for både kommunikation og lytning samt mobiliseringskompetencer heriblandt færdigheder inden for organisering af forandring – særligt i forhold til kulturer. Overordnet set kommer ledelse i lige så høj grad til at handle om mobilisering som kontrol. De fleste af disse færdigheder læres bedre gennem egen erfaring og refleksion end ved formel pædagogik, siden det drejer sig om menneskelig vurdering.

Hos staten vil nye metoder til at vurdere præstationer hjælpe til at fordre og forankre forskellige færdigheder og kulturer. Nogle firmaer fra den private sektor vurderer deres ansatte ud fra den såkaldte 360 graders feedback med udgangspunkt i specifikke relationer frem for traditionelle ydelsesmål (og tilpasser lønninger i overensstemmelse hermed). En del offentlige tjenester bevæger sig mod, hvad man kan kalde et dobbelt vurderingssystem, hvor den ene part håndterer den sædvanlige vifte af ydelser, resultater, aktiviteter osv. og den anden de relationelle præstationer, som vurderes ud fra 360 graders feedback med interessenter inkluderet.

Comments are closed.

  • Udgiver

    Magasinet Politik er Tænketanken Ceveas webmagasin og udkommer hver 14. dag. Magasinet leverer inspiration og stof til eftertanke i form af politiske analyser, reportage og debat. På den måde bidrager Magasinet Politik til udvikling af nye ideer og debat af politiske visioner i centrum-venstre.

  • CEVEA

    CEVEA Att: Magasinet Politik Vesterbrogade 124B, 3. sal t.v. København V 1620 Denmark Email: magasinetpolitik@cevea.dk ISSN 2246-0977