Klaus Majgaard: Veje til bedre styringsdialog

Klaus_Majgaard_BW-400x292

Der skal over de kommende år udvikles nye styringsformer i den offentlige sektor. Måske Børne- og Undervisningsministerens ”Ny Nordisk Skole”-projekt kan blive forløber for ny netværksstyring af velfærden? Klaus Majgaard peger på nye veje og modeller for fornyelsen af den offentlige sektor.

Af Klaus Majgaard, rådgiver i offentlig styring og velfærdsudvikling og aktuel med bogen ”Offentlig styring – simpel, reflekteret, transformativ”.

I den offentlige sektor kan der være langt fra top til bund. Ét er de politiske mål og reform-initiativer, som lanceres fra folketing, regionsråd og kommunalbestyrelser. Noget andet er, hvordan disse opfattes og omsættes i velfærdssamfundets frontlinje. Selv når intensionerne og budskaber synes ret klare, er vi blevet forbløffet over ”implementeringssvigt” og ”huller i styrings-kæden”. Hvad enten det gælder it-projekter i politiet, brugen af elevplaner eller retssikkerhed i børnesagsbehandlingen, er der tegn på, at ”kæden hopper af”, når centrale initiativer skal finde vej til virkeliggørelse.

Der har ikke manglet forsøg på at overvinde denne styringsmæssige afmagt og fremmedgørelse.

Der har ikke manglet forsøg på at overvinde denne styringsmæssige afmagt og fremmedgørelse. I midten af 00’erne lancerede den daværende regering en kvalitetsreform, og i dag tales der om en tillidsreform. Med disse reforminitiativer som baggrund skal jeg i det følgende diskutere to aktuelle tilgange til udvikling af dialog og sammenhæng i styringen af den offentlige sektor, som henholdsvis lægger vægt på stringente målhierarkier og netværksbaseret dialog.

Resultatbaseret styring

Gå tilbage til midten af 00’erne. De sidste 20 års forsøg på at modernisere styringen er under hård kritik. ”New Public Management” er blevet et skældsord, som hurtigt sættes i forbindelse med minut- og dokumentationstyranni. Hjortdahl m.fl. (2007) siger undskyld for deres medvirken i opbygningen af de nye styringsystemer. Det er blevet mondænt at være styringskritiker.

Statsministeren er taget på landevejen for at besøge daginstitutioner og holde dialogmøder med medarbejdere og ledere – ledsaget af et passende følge af organisationsrepræsentanter og embedsmænd. Resultatet bliver udspillet til kvalitetsreformen (Regeringen 2007). Budskaberne handler om fokus på kerneydelserne og frisættelse af frontmedarbejderne.

Problemet med den hidtidige målstyring var, at den fokuserede på at skabe aftaler mellem de forskellige hierarkiske niveauer. Nu skal vi i stedet fokusere på brugeren og de effekter, vi vil skabe i brugerens situation.

I dette klima gøres et forsøg på at forny de moderne styringsteknologier. Klareste udtryk er Rambøll-konsulenternes bog Når måling giver mening (Ejler m.fl. 2008). Afsættet for bogen er netop kritikken af, hvordan målstyring og dokumentationskrav har sandet den offentlige sektor til. Løsningen ses dog ikke som at opgive målstyringen, men derimod forny den. Problemet med den hidtidige målstyring var, at den fokuserede på at skabe aftaler mellem de forskellige hierarkiske niveauer. Nu skal vi i stedet fokusere på brugeren og de effekter, vi vil skabe i brugerens situation. I stedet for at følge hierarkiet skal vi følge værdikæden, som forbinder effektmål med de indsatser, vi skaber for at tilvejebringe effekterne. Vi skal kort sagt fokusere mere på resultatet end på procedurer og processer på vejen. Denne tilgang kaldes resultatbaseret styring og bliver varedeklareret som ”New Public Management version 2.0”.

Der er to vigtige byggesten i denne konstruktion. Den ene er effektmål. Den anden er forandringsteorier, det vil sige vores kausale antagelser om, hvordan indsatserne bidrager til at skabe effekterne. Begge dele finder hurtigt vej til Finansministeriet styringsvejledning (Finansministeriet 2010).

Resultatbaseret styring finder vi nok mest udfoldet i styringen af de nye jobcentre, som dannes i forlængelse af strukturreformen. På baggrund af regeringens 2020-målsætninger formulerer beskæftigelsesministeren hvert år fire effektmål. Hver kommune går i dialog med deres beskæftigelsesregion og aftaler konkrete måltal for disse effektmål, som indarbejdes i den kommunale beskæftigelsesplan. Planen udpeger på den baggrund målgrupper og indsatser. Der er udsendt vejledninger og skabt kampagner, som skal hjælpe jobcentrene med at udforme forandringsteorier, der målretter indsatserne, og tilhørende indikatorer, som giver feedback på progressionen.

Den resultatbaserede styring søger altså at gøre styringsdialogen mere vedkommende og sammenhængende ved at fokusere på det, der opfattes som mest væsentligt (brugerorienterede effektmål), og skabe et stringent styringshierarki med dette afsæt. Om dette også frisætter medarbejderne, synes mere tvivlsomt. Intet velfærdsområde er så detailreguleret som beskæftigelsesområdet. Den stærkere målstyring har ikke ført til afvikling af procesregler. Tværtimod er der nøje regler for f.eks. hyppighed af samtaler og organisering, og det hele understøttes af et forfinet systemet af finansielle incitamenter.

Netværksstyring

Hvor den resultatbaserede styring har værdikæden som sin ledende metafor, så er andre mere fascineret af metaforen netværk. Baggrunden er en erkendelse af, at der ikke kun er én sty-ringslogik, som kan udfoldes i en entydig kæde af mål og midler. Flere forskellige institutionelle regimer konkurrerer, når den styringsmæssige dagsorden skal sættes: Bureaukratier, professioner, markeder, civilsamfund etc. Hver har sine foretrukne rationalitetsnormer og udtryksformer. Udviklingen af styring kommer her til at handle om at danne netværk og balancer mellem de forskellige logikker og regimer. Dette kaldes netværksstyring (Sørensen & Torfing 2005) og forbindes med begrebet New Public Governance (Osborne 2010).

På mange måder afspejlede kvalitetsreformen en ambition om at skabe nye dialoger og mødesteder på tværs af styringsniveauerne.

På mange måder afspejlede kvalitetsreformen en ambition om at skabe nye dialoger og mødesteder på tværs af styringsniveauerne. Ideen om at forankre nationale politikker i partnerskaber og netværk dukker flere gange op – f.eks. da statsministeren i 2010 indbyder folkeskolens interessenter til et nationalt partnerskab.

I dag er Børne- og Undervisningsministeriet i færd med at bane nye veje for en mere netværksbaseret styringsdialog. I foråret 2012 udviklede ministeren det partnerskab om folkeskolen, som ikke lykkedes for den tidligere regering. Her forsøges det at skabe enighed om en række overordnede mål og sigtelinjer for skolen. Herudfra udvikler styringen sig ad to spor: Dels et reformspor, som handler om at omforme folkeskolens rammer (netop udmøntet i en politisk aftale). Dels et netværksspor, hvor uddannelsesområdets praktikere inviteres til at medvirke i en græsrodsbevægelse (Ny Nordisk Skole), der skal omsætte praktikernes egne ideer til udvikling af læringsmiljøer for børn og unge.

Byggestenene fra resultatbaseret styring indgår i denne konstruktion. Der er opstillet effektmål for hele 0-18 års området. Og der arbejdes på alle niveauer med forandringsteorier – også blandt deltagerne i Ny Nordisk Skole. Men dialogen er organiseret anderledes i en langt mere hybrid struktur, hvor hierarkisk regulering kombineres med en græsrodsbevægelse.

De seneste måneder har dog vist, at denne arbejdsform er sårbar. Dialog og ejerskab kan lide skade af en arbejdskonflikt. Og forligsforhandlinger kan ligge under for idelogiske hårknuder. Ikke desto mindre er der stadig medarbejderopbakning bag Ny Nordisk Skole – lige som at reformprocessen fortsætter.

På vej mod en ny moderniseringsreform?

Regeringen har et erklæret mål om en ny moderniseringsreform. I dialog med parterne på de offentlige arbejdsmarked skal der udvikles principper for modernisering på alle niveauer. Spørgsmålet er, hvordan den vil bruge de tilgange og erfaringer, der er gjort i de senere år?

Som forløber for reformen er der i foråret 2013 gennemført et eftersyn på styringen af tre velfærdsområder. Interessant for dette eftersyn er, at den resultatbaserede styringslogik her er blevet brugt på styringen selv.  Fagministerierne har skulle opstille effektmål for styringen samt skitsere forandringsteorier for, hvordan de brugte styringsmidler forventes at virke. Fokus har været at gøre styringen mere formålsorienteret og enkel. Effektmål og forandringsteori er søgt brugt som en ”ragekniv”, der skal fjerne redundant regulering og gøre kæden af styringsmidler mere slank og fokuseret.

Ved siden af dette synes der at være interesse for, hvor vidt netværksstyring kan aflaste behovet for detailregulering. I afmagt over, at god praksis ikke udbreder sig, tyr man ofte til at skrive god praksis ind i selve regelværket (det sker f.eks. med Socialministerens Overgrebspakke). Her er imidlertid tale om en meget rigid metode – god praksis udvikler sig hele tiden, og formel regulering resulterer ofte snarere i formel efterlevelse end reel læring og kvalitetsudvikling. Alternativet kan være at organisere en mere forpligtende videndeling gennem f.eks. imple-menterings- og kvalitetsfællesskaber.  Ministeriet for Børn og Undervisning er lige nu i gang med at opbygge en ny infrastruktur for videndeling og implementering – via konsulentenheder, professionshøjskoler, netværk etc.

Endelig er der de områder, hvor vi ikke på forhånd kan sige, hvad der er god praksis. Det er her, at der optræder vilde problemer og velfærdspolitiske dilemmaer. Også her synes de mere netværksbaserede og eksperimentelle arbejdsformer velegnede til at bringe parterne sammen om at finde nye og bedre løsninger.

Enkel målstyring og netværksbaseret dialog kan let blive hovedelementer i en fornyelse af styringen. I den netop indgåede økonomiaftale med regionerne (i skrivende stund, 10. juni) tales der om at igangsætte styringslaboratorier. Vejen må være pragmatisk. Styringsdebatten har nu en chance for at overskride rituelle slagsmål (f.eks. for og imod ”NPM”) og i stedet forpligte på at skabe konkrete løsninger og veje for dialog og samarbejde.

Litteratur

Ejler, Nikolaj m.fl. (2008): Når måling giver mening. Resultatbaseret styring og dansk velfærdspolitik i forvandling, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Finansministeriet (2010): Ansvar for styring – vejledning om styring fra koncern til institution, København.

Hjortdahl, Henrik m.fl. (2007): ”Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde”, kronik i Politiken den 29. marts.

Majgaard, Klaus (2013): Offentlig styring. Simpel, reflekteret og transformativ. København: Hans Reitzel.

Osborne, Stephen (2010, ed.): The New Public Governance: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, London: Routledge.

Regeringen (2007): Bedre velfærd og større arbejdsglæde. Regeringens strategi for høj kvalitet i offentlig service, København.

Sørensen, Eva & Jacob Torfing (2005): Netværksstyring – fra government til governance, Roskilde: Roskilde Universitetsforlag.

Comments are closed.

  • Udgiver

    Magasinet Politik er Tænketanken Ceveas webmagasin og udkommer hver 14. dag. Magasinet leverer inspiration og stof til eftertanke i form af politiske analyser, reportage og debat. På den måde bidrager Magasinet Politik til udvikling af nye ideer og debat af politiske visioner i centrum-venstre.

  • CEVEA

    CEVEA Att: Magasinet Politik Vesterbrogade 124B, 3. sal t.v. København V 1620 Denmark Email: magasinetpolitik@cevea.dk ISSN 2246-0977