Før-fordeling, uddannelse og humankapital

Stigende ulighed og lavere indtægtsmobilitet vil ikke blive løst uden mere effektive indgreb, der styrker positionen for børn og unge husholdninger med lav indkomst.

af Patrick Diamond

Artiklen er en forkortet udgave af et bidrag til antologien Education, Pre-distribution and Social Justice, der er udgivet at Policy Network. Læs hele udgivelsen her.

Den voksende litteratur om begrebet “før-fordeling” har rammesat en vigtig debat om statens rolle i kampen for social retfærdighed. I litteraturen om før-fordeling ses staten mindre som en kompensationsmekanisme for dårligt stillede individer og mere som midlet til at begrænse skade forvoldt at markedet ved hjælp af forgribende interventioner. Før-fordeling involverer ifølge begrebets ophavsmand Professor Jacob Hacker fra Yale University “et fokus på markedsresultater, som fordrer en mere lige fordeling af økonomisk magt og belønninger, før staten indsamler skat eller betaler overførsler.”

Men før-fordeling er ikke begrænset til at reducere fattigdom og sociale forskelle. Testen for før-fordelingen er, om det kan vende, hvad den Canadiske økonom Miles Corak kalder “The Great Gatsby”-kurven (2013). I et industrialiseret samfund bliver børns livschancer bestemt af deres forældres materielle omstændigheder. Mere ulige samfund har ifølge Corak mindre ”inter-generationel mobilitet”. Formålet med at tilpasse statens rolle fra dens kompensatoriske tiltag til forbyggende strategier for sociale investeringer i svage gruppers humankapital er at genskabe et flow i den sociale mobilitet. Dette nødvendiggør et grundlæggende skifte, der kombinerer indkomstomfordeling med en pro-aktiv investering i human- og socialkapital gennem hele livet.

Derudover er sådanne strategier af afgørende betydning for uddannelsespolitikken især i forhold til tiltag, der sigter på at skifte balancen i tilvæksten i humankapital hen imod børn fra de svageste husholdninger. Blair og Brown regeringernes uddannelsesreformer var politisk kontroversielle, og de førte til intern splittelse i Labour. Derudover er den simple påstand, om at uddannelsespolitik er det eneste effektive middel til at bekæmpe ulighed, der er skabt af globalisering, problematisk. Stigende offentlige investeringer i uddannelse og færdigheder har ikke forhindret den stigende sociale og økonomiske ulighed i de industrialiserede lande. Tony Blair’s erklæringer i 1990’erne om, at hans regeringers tre prioriteter ville være “uddannelse, uddannelse, uddannelse”, er ikke matchet af realiteterne.

Selvfølgelig er politikker om “pro-sociale” investeringer i uddannelse, børnepasning, støtte til familier og voksenlæring sjældent lige til. Mange vælgere har ikke børn og vil måske være imod ekstra støtte til familier i en tid, hvor alle skal spare. I New Labour årene klarede lavindkomstfamilier sig dårligt i forhold til fattigdomsgrænsen. Læg dertil, at undersøgelser af den offentlige mening viser, at uddannelse, tidlige indgreb og børnepasning ikke ses som vigtige emner for de fleste vælgere. Sammenlignet med data fra andre europæiske lande, er vælgerne mere bekymrede om traditionelle sociale risici som arbejdsløshed, pension og frygten for at mindste sit hjem. Mange velfærdssystemer er præget af en stigende “ældre bias” på grund af den aldrende befolkning. Der er en fare for, at den ubalancerede velfærdsdækning kommer til at skade unge familier med børn. Regeringen vil fortsætte med at støtte ældre borgere, men forsømmer at investere i ungdommen.

Ulighedens natur

I debatten, om hvad der determinerer økonomisk ulighed, bliver mange forskellige faktorer fremhævet i den hastigt voksende litteratur. Stigende immigration er en faktor. Faldende medlemstal i fagforeningerne er en anden. Begge faktorer er med til at reducere forhandlingskraften for ufaglærte arbejdere, som forværres af faldet i de nationale mindstelønningers relative værdi. En anden faktor er væksten i international handel og globaliseringen af arbejds-, produkt- og kapitalmarkeder siden 1980’erne. Når den økonomiske magt skifter mod øst, så er mange job i Vesten ikke konkurrencedygtige og forældede. Hver af disse forklaringer har fået betragtelig opmærksom fra politikere og politiske aktører. Det er ikke overraskende, siden der er bevis for, at disse faktorer har bidraget til en stigende ulighed i indkomst i lande som USA og Storbritannien.

Ifølge forskning fra Professor Alan Krueger en af Obamas økonomiske rådgivere er den vigtigste faktor i økonomisk ulighed stadig “skill-biased” forandring i teknologien. Det ses tydeligt i tabel 1 nedenfor. Den viser et stigende antal relativt uddannelsestunge job i toppen af arbejdsmarkedet samtidigt med, at lønfordelingen skævvrides til fordel for de højeste niveauer af humankapital. Der er omfattende debat inden for den økonomiske profession om teknologiens indvirkning, men den er utvivlsomt en potent driver for ulighed igennem uddannelse og færdigheder. OECD har for nylig forudset, at job, der kræver “højt uddannede arbejdere” vil stige med 20 procent i det næste årti, imens ufaglærte job vil falde med mere end 10 procent.

Derudover er ufaglærte arbejdere i stigende grad sårbare overfor arbejdsløshed i en periode med fortløbende økonomiske omstrukturereringer i EU-landende. Således er 84 procent af voksne i den arbejdsdygtige alder med videregående uddannelse i arbejde sammenlignet med under halvdelen af de ufaglærte. Presset for lavere løn og frygten for arbejdsløshed fører til en øget økonomisk usikkerhed for lav- og mellemindkomstgrupperne. På tværs af hele OECD har medianindkomsthusholdninger oplevet et markant fald i indkomsterne sammenlignet med tilfældet for 30 år siden.

Skærmbillede 2014-08-04 kl. 13.47.19

Før-fordelings dagsordenen

Politikerne har forståeligt nok fokuseret på, hvordan de formelle uddannelsesinstitutioner, især skolerne, kan spille en rolle i at adressere de uddannelsesmæssige udfordringer. Debatten, om hvordan skoler skal organiseres, så de maksimerer deres potentiale, er vigtig. Men det bør huskes, at det meste læring foregår uden for skolen, især i de fire første år af livet, som sætter rammen for resten af livet. Forskning af Dearden (2009) viser, at der har åbnet sig et gab på 23 procent mellem de rigeste og fattigste husholdningers læring, når børn er 3 år gamle.

Ifølge Professor Anne West (2009) fra London School of Economics, “er der et præstationsgab mellem børn fra fattige familiebaggrund og andre. Det er ikke unikt for Storbritannien. Det findes i alle lande i OECD”. En kombination af økonomiske og ikke-økonomiske variabler – læringsmiljøet i hjemmet, forældrenes uddannelse, ressourcer i husholdningen – er alle afgørende faktorer i forklaringen på disse forskelle. Det giver en udfordring for de politiske aktører, som ønsker at gøre den grundlæggende fordeling mere fair.

Familiernes kapacitet

Forskningen understreger, at forældrenes “tillid” og nabo-effekter har afgørende betydning for børns livschancer. Traditionelt har politiske aktører forsøgt at styrke betydningen af formelle institutioner, og dermed har de undervurderet uformelle netværks betydning for børnene. Før-fordeling handler ikke om økonomiske reformer såsom investeringer i uddannelse og færdigheder, men vil i stedet styrke kapaciteten, vedholdenheden og velværet hos individer, især hos de grupper, som står svagt i forhold til markedet (Ussher, 2012). Det er afgørende at fokusere støtten på de mest udsultede husholdninger, hvor forældrene har højst sandsynlighed for at “melde sig ud af samfundet”. Omkostningerne ved børnefattigdom kan lindres, hvis forældrenes ressourcer styrkes.

Politiske implikationer

Denne artikel fremfører det argument, at en troværdig før-fordelings strategi bør fokusere på at styrke uddannelsen, færdighederne og humankapitalen for hele befolkningen, især hos de svageste grupper. Den afgørende indsigt for politiske aktører er, at det udenfor de formelle institutioner, er lige så vigtigt, som det i skolen og andre læringsinstitutioner, selvom de to ofte er gensidigt forbundne. I den kontekst bør man forfølge følgende politikforslag:

Fokuser på tidlige indgreb: Flere interventioner i de tidligere år har været en prioritet for politiske aktører på tværs af det politiske spektrum, selvom der er evidens for, at der har været nedskæringer siden 2010-2011. Selvom tidligere Labour-regeringer investerede voldsomt i børnepasningsprogrammet ”Sure Start”, fik de tidlige år aldrig samme opmærksomhed som skolerne og sundhedssystemet. Børnepasning er nu dyrere i Storbritannien end i de fleste sammenlignelige økonomier. Som konsekvens har Storbritannien en relativt lav beskæftigelsesgrad blandt kvinder – nummer 15 i OECD. Der er to afgørende elementer, som ikke bør glide ud af denne dagsorden. Den første er at sikre, at ressourcerne og infrastrukturen er vægtet imod de svageste inden for en universel velfærdsmodel. For det andet var Sure Start fra starten meget orienteret mod inddragelse af forældrene og ikke kun i rammerne, men også i ledelsen af Sure Start-centrene. Denne dimension af forældreinddragelse er blevet svækket og bør reaktiveres.

Styrk støtten til forældrene: I en udfordrende økonomisk virkelighed med en række omsiggribende sociale stressfaktorer har forældre brug for effektiv støtte. Mentorordninger, hvor mere erfarne forældre støtter dem, der har udfordringer, har vist gode resultater. Formelle forældreprogrammer kan være brugbare, men ofte er mere uformel støtte bygget op omkring Sure Start, skoler og ungdomsskoler nødvendig. Initiativer som partnerskaber imellem sundhedspersonale og forældre i svage husholdninger fra graviditeten til den tidlige barndom er også afgørende.

Gør forældrene til bedre forældre: Der er en omfattende litteratur om det offentliges mulighed for at påvirke adfærd i en positiv retning. Forældres interaktion med deres børn, kan have afgørende betydning for resten af deres liv. F.eks. forbedrer forældre, som læser højt, deres børn kognitive udvikling. Gode reaktioner på børn, der laver ballade, kan også hjælpe med at forhindre senere problemer (Dearden, 2009). Det er vigtigt at huske, at forældregerningen ikke kun udføres af de biologiske forældre, men også af en række personer som omsorgspersonale, bedsteforældre, venner og bekendte.

Forældrenes ansvar: Forældre har retten til støtte og muligheden for statsfinansierede services. Men forældre har også ansvaret for at sikre at deres børns skoledeltagelse og adfærd. Når ansvaret ikke bliver løftet, må mekanismer som skole-kontrakter træde i kraft for at reducere de underliggende grunde til negativ adfærd.

Udvid det sociale taxameter og reformer skolernes flaskehalse: Det sociale taxameter i England giver skoler, der optager elever med svag social baggrund, £900 ekstra pr. elev i 2013-14. På trods af det har lavindkomst familier stadig kun adgang til dårligt fungerende skoler (Allen og Burgess, 2011). Der er behov for, at dette bliver adresseret ved at booste det sociale taxameter samtidigt med, at man åbner optagelsesprocessen op, så man undgår geografisk opdeling i optaget. Samtidigt skal der gives incitamenter til, at de godt fungerende skoler udvider optaget.

Styrk samarbejdet på tværs af forskellige offentlige services: En forbedring af situationen for de svageste børn og unge, kræver mere end input fra skoler og Sure Start-centre. Det kræver alle offentlige services lokalt og nationalt. Betydningen af sundhedsmæssig ulighed på udviklingen i humankapital-akkumulation og den relative sociale mobilitet er f.eks. godt dokumenteret. i New York er en “børnezone” blevet brugt som samlingspunkt, for intensiv støtte til svage familier i lavindkomstområder.

En udvidelse af de sociale investeringer med fokus på elever fra lavindkomst husholdninger vil give afkast på langt sigt. F.eks. estimerer Institute for Public Policy Research (IPPR), at universel og billig børnepasning vil hæve kvindernes erhvervsfrekvens og derved statens indtægter. En investering i starten vil give et gennemsnitligt afkast på £20.500 over fire år. Fremtidens regeringer vil dog blive nødt til at demonstrere, hvad de har betalt for. IPPR forslår at rationalisere skattefradragene og børnepasnings-støtteordninger, så det styrker udbuds-sidens finansiering i de tidlige leveår. Alternative muligheder inkluderer rationalisering af støtten til relativt rige pensionister, som får gratis transport og støtte til opvarmning om vinteren. Dertil kan man beskatte kapital, ejendom, formue og arv mere effektivt. F.eks. kan en skat på gaver rejse £1 milliard, afskaffelse af afdrag på store pensionsindbetalinger vil generere yderligere £7 milliarder, en ejendomsbaseret “herregårds-skat” kan rejse £3 milliarder.

En stigning i skattebyrden er aldrig populær, men to principper bør bliver formuleret i den kommende offentlige debat. For det første: Den højere skat bør være tvunget ind i en specifik finansiering til reduktion af socialarv gennem styrkelse af dem med svag baggrund. For det andet: De bedrestillede ældre generationer må indse, at yngre mennesker og familier i stigende grad har brug for støtte via lavere skattestigninger og støtterationaliseringer, hvis den intergenerationelle solidaritet skal fastholdes.

Bedre resultater igennem før-fordeling

Tidlig indsats, støtte til familier og uddannelse er ikke en løsning på alle sociale og økonomiske problemer. Ikke desto mindre er det svært at forestille sig, at den stigende ulighed og faldende indtjeningsmobilitet kan adresseres uden en mere effektiv indsats for at styre den relative position for børn og unge fra lavindkomsthusholdninger. Indtil for nylig, har denne dimension manglet i litteraturen om før-fordeling. Det er afgørende, at socialinvesteringstilgangen integreres fuldtud i fremtidige strategier, der er designet til at forbedre før-fordelingens resultater i Storbritannien og resten af verden.

Patrick Diamond er vice-chair for Policy Network underviser i public policy ved Queen Mary

Comments are closed.

  • Udgiver

    Magasinet Politik er Tænketanken Ceveas webmagasin og udkommer hver 14. dag. Magasinet leverer inspiration og stof til eftertanke i form af politiske analyser, reportage og debat. På den måde bidrager Magasinet Politik til udvikling af nye ideer og debat af politiske visioner i centrum-venstre.

  • CEVEA

    CEVEA Att: Magasinet Politik Vesterbrogade 124B, 3. sal t.v. København V 1620 Denmark Email: magasinetpolitik@cevea.dk ISSN 2246-0977